TAR Piemonte, sezione I - Sentenza 26 gennaio 2005 n. 121

1. Il ricorso contro il provvedimento di approvazione della graduatoria di medicina generale è ammissibile in quanto quest'ultima costituisce l’atto conclusivo del relativo procedimento e, dunque, risulta essere l'atto immediatamente e concretamente lesivo dell'interesse del ricorrente, impugnabile in uno agli atti regolamentari presupposti (conf. Consiglio di Stato, sezione I, parere n. 3328/95).

2. "La direttiva 86/457CEE attribuiva agli stati membri il potere-dovere di individuare, a propria discrezione, i 'diritti acquisiti' i cui titolari avrebbero potuto esercitare l’attività di medico in qualità di medico generico in assenza dell’attestato di formazione specifica in medicina generale. Il legislatore delegato avrebbe quindi potuto individuare i medici titolari di diritti acquisiti facendoli coincidere esattamente con le categorie previste dalla normativa comunitaria oppure ampliare discrezionalmente l’area degli aventi diritto, con riferimento ad altre categorie di medici. Egli non avrebbe però potuto spingersi ad includere nell’area dei titolari di diritti acquisiti soggetti che, nell’intenzione della direttiva comunitaria, ne dovevano restare esclusi. Poiché il legislatore comunitario fa espresso riferimento, trattando dei diritti acquisiti, ai soli medici, ne deriva che non avrebbero potuto essere inclusi nell’area dei titolari di diritti acquisiti tutti coloro che tali non erano ancora perché, pur essendo iscritti al corso di laurea in medicina, non avevano ancora terminato il corso di studi. Il legislatore delegato legittimamente non ha considerato nel novero dei titolari di diritti acquisiti gli iscritti al corso di laurea in medicina (indipendentemente dall’avanzamento del corso di studi e dal numero di esami sostenuti) in quanto tale soluzione avrebbe rappresentato una violazione della normativa comunitaria".(...)

per l’annullamento: del comunicato dell’Assessorato alla Sanità della Regione Piemonte avente ad oggetto: “Graduatoria provvisoria dei medici di medicina generale”, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte in data 25 febbraio 1998, nella parte in cui esclude da detta graduatoria il ricorrente; nonché per l’annullamento: del decreto del Ministro della Sanità del 15 dicembre 1994, con il quale è stato limitato per tutti coloro in possesso dei requisiti di legge alla data del 31 dicembre 1994 il diritto a poter esercitare l’attività di medico di medicina generale; e per l’annullamento, per quanto occorra: degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del relativo procedimento e per ogni consequenziale statuizione. Visto il ricorso e le memorie difensive successivamente depositate dal ricorrente; Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive delle amministrazioni resistenti; Visti gli atti e i documenti tutti della causa; Uditi all’udienza del 19 gennaio 2005, relatore il referendario Richard Goso, l’avv. Dal Piaz per il ricorrente e l’avv. Scollo per la Regione Piemonte; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente espone di essersi laureato in medicina il 23 febbraio 1995 e di avere conseguito l’abilitazione all’esercizio della professione medica nella prima sessione dello stesso anno. Egli presentava domanda all’Assessorato alla Sanità della Regione Piemonte per essere incluso nella graduatoria dei medici di medicina generale per l’anno 1998. La domanda era però respinta, come risulta dal comunicato dell’Assessorato in data 25 febbraio 1998, in quanto inclusa tra quelle “prive del requisito di accesso”. La motivazione del rigetto era da rinvenirsi nel fatto che l’interessato non era in possesso dell’attestato di formazione previsto dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256 e, essendosi laureato e abilitato all’esercizio della professione medica successivamente al 1° gennaio 2005, non poteva neppure beneficiare della deroga prevista dal d.m. Sanità 15 dicembre 2004 per i medici abilitati entro il 31 dicembre 2004. Il ricorrente impugnava il comunicato dell’Assessorato alla Sanità e il decreto ministeriale da ultimo citato, proponendo i seguenti motivi di censura:I) illegittimità dei provvedimenti impugnati per incostituzionalità dell’art. 6, IV comma del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 256, in quanto contrastante con gli artt. 3, 4 e 97 della Costituzione. Assume il ricorrente che il legislatore, nell’introdurre la riforma dell’accesso alle graduatorie di medicina generale (d.lgs. n. 256/1991), avrebbe dovuto tener conto dei soggetti già laureati in medicina, e anche di quelli in corso di laurea, ma non ancora abilitati all’esercizio della professione medica.La mancata previsione di tali categorie di soggetti determinerebbe l’illegittimità della legge in quanto lesiva del principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione, del principio di libertà di scelta nell’attività lavorativa di cui all’articolo 4 e dell’articolo 97.Dall’incostituzionalità della normativa in questione deriverebbe l’illegittimità dei provvedimenti impugnati.II) Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta, difetto di motivazione (qui dedotto, altresì, come violazione di legge con riferimento agli artt. 3 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241).I provvedimenti impugnati sarebbero comunque illegittimi per vizi propri.Il decreto del Ministero della Sanità in data 15 dicembre 2004 violerebbe, infatti, i principi di ragionevolezza e imparzialità, avendo immotivatamente limitato il diritto all’esercizio della medicina di base ai soli medici abilitati entro il 31 dicembre 2004; esso, inoltre, difetterebbe di sufficiente motivazione in ordine alle ragioni che hanno determinato la limitazione di cui sopra.Il ricorrente conclusivamente chiede la rimessione della questione alla Corte Costituzionale perché sia valutato il contrasto dell’articolo 6, comma 4 del decreto legislativo n. 256/1991 con gli articoli 3, 4 e 97 della Costituzione; nel merito, insiste per l’accoglimento del ricorso, previa sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato.Si sono costituiti in giudizio con apposite memorie difensive la Regione Piemonte e il Ministero della Sanità, chiedendo il rigetto del ricorso; la Regione Piemonte, in particolare, ritiene che il provvedimento impugnato abbia natura vincolata, meramente esecutiva, e, come tale, non possa essere dotato di propri vizi di legittimità. L’istanza di sospensiva è stata quindi riunita al merito e, all’udienza del 19 gennaio 2005, il ricorso è passato in decisione.

DIRITTO

1) Una migliore comprensione della fattispecie richiede la sintetica ricostruzione della normativa di riferimento.La direttiva 86/457/CEE ha introdotto nell’ordinamento comunitario la formazione specifica in medicina generale, al cui compimento è subordinato l’esercizio delle attività di medico in qualità di medico generico nell’ambito dei regimi di sicurezza sociale degli stati membri (articoli 1 e 7, comma 1). La direttiva prevede che, in deroga al possesso del diploma, certificato o altro titolo attestante il compimento della formazione specifica in medicina generale, gli stati membri potranno determinate i diritti acquisiti, in ogni caso considerando come acquisito il diritto per tutti i medici che godevano del diritto al 31 dicembre 2004 (articolo 7, comma 2).Con il decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256 la direttiva 86/457 è stata recepita nell’ordinamento italiano.L’articolo 2 di tale decreto dispone che, dal 1° gennaio 1995, l’attestato di formazione specifica in medicina generale costituisce il titolo necessario per l’esercizio della medicina generale nell’ambito del servizio sanitario nazionale, salvi i diritti acquisiti.Ai sensi dell’articolo 6 del decreto, che tratta dei diritti acquisiti, hanno diritto ad esercitare l’attività professionale in qualità di medico di medicina generale nell’ambito del servizio sanitario nazionale “i titolari … di un rapporto convenzionale”, purché il rapporto sia stato stabilito anteriormente al 31 dicembre 1994.Il medesimo decreto attribuisce, inoltre, al Ministro della Sanità il potere di individuare ulteriori categorie di medici cui viene riconosciuto, come diritto acquisito, il diritto di esercitare l’attività professionale in qualità di medico di medicina generale nell’ambito del servizio sanitario nazionale.Il Ministro della Sanità si è quindi avvalso di tale potere emanando il decreto 15 dicembre 1994 (pubblicato sulla G.U. n. 203 del 29 dicembre 2004) con il quale è stato riconosciuto il diritto acquisito a tutti i medici che avevano conseguito l’abilitazione professionale entro il 31 dicembre 2004.Con il decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 recante “Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati e altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE” è stato infine abrogato il decreto legislativo n. 256/1991; lo stesso decreto legislativo n. 368/1999 prevede, però, all’articolo 30, comma 1, che “hanno diritto ad esercitare l’attività professionale in qualità di medico di medicina generale”, in deroga al principio che richiede il possesso del diploma di formazione specifica in medicina generale, “i medici chirurghi abilitati all’esercizio professionale entro il 31 dicembre 1994”, così confermando per tale aspetto la disciplina previgente.2) Ciò premesso, il Collegio ritiene che debba essere preliminarmente valutata l’eccezione di inammissibilità proposta dalla difesa regionale, laddove essa afferma che il provvedimento di approvazione delle graduatorie, in quanto necessitato e meramente esecutivo di criteri predefiniti contenuti del decreto ministeriale, non si potrebbe configurare come atto dotato di propri vizi di illegittimità.L’eccezione è priva di fondamento.Il provvedimento impugnato, infatti, costituisce l’atto conclusivo del procedimento di approvazione delle graduatorie e, come tale, risulta immediatamente lesivo.Il d.m. Sanità del 15 dicembre 2004, per contro, come già riconosciuto dal Consiglio di Stato – sezione I con parere n. 3328/95, “è un tipico atto regolamentare, non suscettibile di essere impugnato direttamente ed impugnabile, invece, solo insieme all’atto che ne ha fatta concreta applicazione nei confronti della parte ricorrente”.Il ricorso, proposto contro la graduatoria e indirettamente contro l’atto regolamentare, è quindi ammissibile.3) Il ricorrente sospetta l’illegittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 4 del decreto legislativo n. 256/1991 (oggi il riferimento normativo è costituito dall’articolo 30, comma 1 del decreto legislativo n. 368/1999) in quanto, nell’individuare talune categorie di soggetti aventi diritto ad esercitare l’attività professionale in qualità di medico di medicina generale indipendentemente dal possesso degli attestati di formazione previsti dallo stesso decreto, non ha tenuto conto dei soggetti laureati in medicina o ancora in corso di laurea, ma non ancora abilitati.Tale omessa considerazione darebbe luogo, ad avviso del ricorrente, alla violazione del principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione nonché del principio della libertà di scelta nell’attività lavorativa di cui all’articolo 4 e dell’articolo 97 della Costituzione.In realtà, il ricorrente fa riferimento a due distinte situazioni soggettive (i soggetti laureati ma non ancora abilitati e i soggetti in corso di laurea ma non ancora laureati né abilitati), ma ha interesse solo relativamente alla seconda, poiché alla data del 31 dicembre 2004 egli non aveva ancora conseguito la laurea in medicina.Il quesito deve pertanto porsi nei seguenti termini: se si debba sospettare della legittimità costituzionale della disposizione citata nella parte in cui, non riconoscendo loro il diritto acquisito, esclude dalla deroga i soggetti che alla data del 31 dicembre 2004 erano iscritti al corso di laurea in medicina, ma non avevano ancora terminato il corso di studi né, ovviamente, conseguito l’abilitazione professionale. La questione di legittimità costituzionale è manifestamente infondata.La direttiva 86/457CEE attribuiva agli stati membri il potere-dovere di individuare, a propria discrezione, i “diritti acquisiti” i cui titolari avrebbero potuto esercitare l’attività di medico in qualità di medico generico in assenza dell’attestato di formazione specifica in medicina generale.Il legislatore delegato avrebbe quindi potuto individuare i medici titolari di diritti acquisiti facendoli coincidere esattamente con le categorie previste dalla normativa comunitaria oppure ampliare discrezionalmente l’area degli aventi diritto, con riferimento ad altre categorie di medici.Egli non avrebbe però potuto spingersi ad includere nell’area dei titolari di diritti acquisiti soggetti che, nell’intenzione della direttiva comunitaria, ne dovevano restare esclusi.Poiché il legislatore comunitario fa espresso riferimento, trattando dei diritti acquisiti, ai soli medici, ne deriva che non avrebbero potuto essere inclusi nell’area dei titolari di diritti acquisiti tutti coloro che tali non erano ancora perché, pur essendo iscritti al corso di laurea in medicina, non avevano ancora terminato il corso di studi.Il legislatore delegato legittimamente non ha considerato nel novero dei titolari di diritti acquisiti gli iscritti al corso di laurea in medicina (indipendentemente dall’avanzamento del corso di studi e dal numero di esami sostenuti) in quanto tale soluzione avrebbe rappresentato una violazione della normativa comunitaria.Dall’infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata dal ricorrente deriva la legittimità, sotto questo profilo, degli atti impugnati. 4) Il decreto ministeriale impugnato non risulta neppure viziato per eccesso di potere, sotto il profilo della asserita lesione dei principi di ragionevolezza e di imparzialità dell’agire amministrativo, giacché esso ha realizzato la puntuale applicazione della normativa comunitaria e statuale di riferimento.5) Infine, è anche infondata la censura di difetto di motivazione rivolta al d.m. Sanità 15 dicembre 2004, trattandosi, come già rilevato, di atto regolamentare e, come tale, non soggetto all’obbligo di motivazione in forza del capoverso dell’articolo 3 della legge n. 241/1990.6) In conclusione, il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.Il Collegio ritiene che sussistano comunque giusti motivi per disporre la compensazione delle spese tra le parti costituite.

P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte - 1^ Sezione – definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.