Responsabilità degli architetti

Il potere disciplinare spettante al Consiglio dell'Ordine degli ingegneri e degli architetti, in forza dell'art. 5 n. 4 della legge n. 1395 del 1923, per la repressione degli abusi e delle mancanze di cui gli iscritti si rendono colpevoli nell'esercizio della professione, non si riferisce solo alla professione espletata secondo un modello organizzativo autonomo, ma anche a fatti e violazioni connessi allo svolgimento di ogni attività che sia estrinsecazione delle particolari conoscenze tecniche attestate dal titolo di studio, con la conseguenza che, nei confronti degli iscritti che siano pubblici dipendenti, detto potere può essere legittimamente esercitato anche con riguardo a violazioni di norme deontologiche inerenti l'esercizio di attività legata allo "status" del professionista e svolta nell'ambito del rapporto di lavoro (In forza di tali principi, la S.C. ha confermato la decisione del Consiglio dell'Ordine professionale, che aveva ritenuto la responsabilità disciplinare di un architetto, dirigente dell'Ufficio assetto del territorio del Comune, per aver contribuito alla istruzione di "assensi edilizi" in relazione a progetti contrastanti con il piano di fabbricazione e con le cosiddette "misure di salvaguardia").

Sentenza della Corte di Cassazione

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nel corso del 1989 il Consiglio dell'ordine degli architetti della Provincia di B____, veniva a conoscenza, a seguito di denunce verbali e scritte di varia provenienza, che da parte di organi politico - amministrativi del Comune del luogo, dell'Ufficio assetto territorio nella persona del dirigente architetto A____, nonché della commissione edilizia erano stati istruiti e approvati progetti col rilascio dei relativi assensi edilizi in applicazione del piano regolatore generale del Comune non ancora approvato definitivamente dalla Regione, con il mancato rispetto del Piano di fabbricazione vigente ed in palese violazione della normativa concernente le c.d. "misure di salvaguardia".
Veniva quindi espletata apposita istruttoria da parte del Presidente del Consiglio dell'ordine, nel corso della quale si procedeva all'audizione sia dell'architetto A___ che dei membri della Commissione edilizia comunale architetti ____ e ____. In base agli elementi raccolti il Consiglio instaurava procedimento disciplinare a carico dell'A____, ascrivendogli la violazione degli artt. 1, 6, 8 e 9 delle norme di deontologia per l'esercizio della professione di architetto.
Con delibera del 7 gennaio 1990 veniva irrogata all'A____, non comparso all'udienza dibattimentale, la sospensione dall'esercizio della professione per giorni novanta.
Avverso tale provvedimento l'interessato proponeva ricorso al Consiglio nazionale, col quale deduceva 1) la nullità della contestazione e la violazione del principio del giusto procedimento per non avere il consiglio provinciale specificato i comportamenti concreti integranti la violazione delle norme deontologiche; 2) la violazione dell'art. 62 R.D. 23.10.1925 n. 2537 essendo il Consiglio incompetente a giudicare sugli atti e comportamenti posti in essere dagli architetti pubblici dipendenti, ancorché iscritti all'albo, nell'adempimento dei compiti del loro ufficio e non nell'esercizio della libera professione; 3) l'insussistenza dell'addebito in relazione agli artt. 1 e 6 delle norme deontologiche attesa l'impossibilità di contestare gli indirizzi politico-amministrativi dell'Ente e la funzione meramente istruttoria svolta dal funzionario; 4) ed ancora in relazione agli artt. 8 e 9 delle stesse norme per non essere stato provato alcun illecito disciplinare.
Con delibera del 27 novembre 1991 il Consiglio Nazionale respingeva il ricorso.
Avverso tale decisione l'architetto A____ ha proposto ricorso a queste sezioni Unite sorretto da tre motivi.
Il Consiglio dell'Ordine degli architetti della Provincia di B____ resiste con controricorso, illustrato da memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo mezzo il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 62 R.D. n. 2537-1925: tale norma disporrebbe che il potere disciplinare del Consiglio dell'Ordine concerne solo l'esercizio della libera professione, mentre per ciò che attiene all'attività degli architetti dipendenti di Enti pubblici e iscritti nell'albo professionale svolta nell'ambito del pubblico impiego, il potere disciplinare compete all'Ente stesso. Nella specie la pretesa violazione delle norme deontologiche concerne appunto comportamenti tenuti non nell'esercizio della libera professione ma quale funzionario del Comune di B____, dirigente l'Ufficio "Assetto del territorio".
Il principio per cui rientrerebbe nella competenza disciplinare del Consiglio dell'Ordine sindacare la violazione da parte di un professionista iscritto all'albo dei doveri ad esso derivanti da un rapporto di impiego con la p.a. - così come affermato da questa Corte con la sentenza n. 6018-79 a sezioni unite - sarebbe stato male inteso e mal richiamato, non essendo applicabile al caso in cui, ritenuta non condivisibile una generale prassi applicativa delle norme urbanistiche seguita dall'Amministrazione comunale, si è inteso sanzionare il contributo pretesamente dato dal professionista dipendente all'instaurarsi della prassi contestata. La confusione tra i due piani disciplinari sarebbe ulteriormente dimostrata dalla richiesta fatta al Sindaco di B____ dall'Ordine provinciale di sospendere il ricorrente sia in relazione al lavoro autonomo eventualmente autorizzato, sia nella forma del lavoro dipendente, attribuendo così al provvedimento disciplinare una incidenza diretta e immediata sullo status impiegatizio.
Con il secondo motivo viene denunciata la violazione dell'artt. 44 R.D. n. 2537-1925. Sostiene il ricorrente che l'onere della specificità di ogni contestazione disciplinare non può dirsi assolto dalla mera indicazione delle norme deontologiche vietate, ne' l'ascolto preliminare da parte del Presidente del Consiglio dell'ordine può surrogare la specificità della contestazione. In concreto, dopo due gradi di procedimento disciplinare sussisterebbe - secondo l'A____ - un'oggettiva ed enorme confusione sulla natura e sull'effettiva consistenza dell'illecito disciplinare.
Tenuto conto della disciplina urbanistica e del fatto che all'epoca il Comune di B____ era dotato di un piano di fabbricazione e di uno strumento urbanistico in itinere (piano regolatore generale), si sarebbe dovuto accertare e contestare in maniera specifica i casi in cui, applicandosi subito le norme del PRG, sarebbero state violate le norme del piano di fabbricazione vigente: si sarebbe dovuto cioè contestare la violazione dello strumento urbanistico vigente e non della salvaguardia di quello in itinere.
Precisa il ricorrente che il quinquennio di salvaguardia previsto dall'art. 3 L. 5-7-66 n. 517 era scaduto, sicché l'edificazione si sarebbe potuta svolgere seguendo soltanto le norme del Piano di fabbricazione del tutto disattendendo (ove non coincidenti) le prescrizioni del nuovo P.R.G., così determinando una situazione fattuale che avrebbe reso obsolete queste ultime una volta che fossero entrate definitivamente in vigore.
In effetti, non sarebbe emerso alcun caso specifico in cui l'operato del ricorrente avesse in qualche modo contribuito al rilascio di assensi edilizi in contrasto con il piano di fabbricazione.
Con il terzo mezzo l'impugnata decisione è censurata per eccesso di potere.
Sostiene l'____ che con il documento presentato al Sindaco dell'Ordine degli architetti il 18 luglio 1986 non si assumeva affatto una posizione chiara ma ci si limitava ad affermare che era "indispensabile nelle more dell'approvazione del P.R.G. attenersi alle disposizioni legislative vigenti in materia"; e tali disposizioni del tutto confusamente si identificavano nelle c.d. misure di salvaguardia, senza mai far riferimento alla necessità di rispettare le norme del P.d.F e trascurando del tutto il rilievo che nel frattempo le misure di salvaguardia erano scadute. Su tali basi di assoluta confusione i contrasti tra il ricorrente e gli architetti ____ e ____, membri della Commissione edilizia comunale, erano abbastanza naturali una volta che il contrasto stesso riguardava profili giuridico - formali. Infine, l'addebito di aver contribuito ad una prassi amministrativa che non poteva che essere generalizzata renderebbe infrazionale collegare ad essa l'attivarsi di un meccanismo di illecita concorrenza tra i professionisti, anche sotto tale profilo la contestata violazione dell'art. 9 non reggerebbe a un riscontro di legittimità.
Il ricorso è privo di fondamento. Quanto al primo motivo, giova rammentare che questa Corte, con la sentenza n. 6018-79, ebbe a confutare la tesi dell'esclusione del potere disciplinare del Consiglio dell'ordine per il comportamento posto in essere da un iscritto all'albo degli ingegneri nell'ambito del pubblico impiego essendo riservato alla P.A. l'apprezzamento dei doveri di condotta del pubblico dipendente. Si legge in detta sentenza che il professionista, finché conserva l'iscrizione all'albo, è tenuto all'osservanza di obblighi non solo nei confronti dell'Amministrazione dalla quale dipende ma anche nei confronti dell'Ordine al quale appartiene in ordine a quel complesso di norme etico-sociali che costituiscono la deontologia professionale: ciò in quanto si tratta di obblighi di comportamento che ineriscono allo stesso soggetto anche se si pongono su piani diversi. Vero è che il caso allora esaminato concerneva l'esercizio della libera professione malgrado l'incompatibilità prevista dall'art. 241 T.U.L.G.P. approvato con r.d. n. 383 del 1934 (abrogato successivamente ai fatti di causa dall'art. 64 L. 8.6.90 n. 142) e quindi in contrasto con il divieto sancito dal 2 comma dell'art. 62 del regolamento professionale approvato con r.d. 23.10.1925 n. 2537, mentre nell'attuale fattispecie la violazione delle norme deontologiche è correlata all'attività svolta dal professionista nell'ambito del pubblico impiego, ma le conseguenze non possono essere diverse sul piano dei principi che governano la condotta dell'iscritto, dovendosi ritenere che questi, ove ponga in essere nell'ambito del rapporto di servizi una condotta lesiva delle norme etiche e di correttezza la cui osservanza è demandata all'Ordine, è soggetto al potere disciplinare di questo non meno dell'iscritto che commetta abusi e mancanze nell'esercizio della libera professione. In favore di tale assunto depone la rilevata duplicità dei doveri che incombono sul professionista che sia al tempo stesso pubblico dipendente ed iscritto all'albo, nel senso che la coesistenza dei due status nello stesso soggetto fa sì che, se il comportamento posto in essere nell'ambito del pubblico impiego si riflette nella sfera dell'etica professionale che l'iscritto all'albo è tenuto in quanto tale ad osservare, egli non può sottrarsi al potere disciplinare che il Consiglio dell'ordine esercita nei confronti dei propri associati a norma dell'art. 43 del cit. regolamento.
Va poi considerato - così come rilevato da questa Corte nella sentenza n. 8897-87 - che benché sia vietato l'esercizio della libera professione agli ingegneri e architetti pubblici dipendenti, costoro possono ottenere l'iscrizione all'albo (avente carattere di accertamento costitutivo del relativo status: Cass. n. 5620-81). Ciò è significativo del come l'appartenenza all'Ordine si ponga su un piano ben distinto da quello dell'esercizio della professione; essa ha una funzione interna per quanto riguarda i rapporti fra gli aderenti ed una di pubblicità verso l'esterno. Che l'iscrizione all'albo sia possibile solo agli ingegneri e agli architetti a differenza di quanto avviene per le altre professioni intellettuali non incide sulla validità del principio di carattere generale che discende dalla natura stessa dello status, inteso come condizione inerente alla persona del professionista; costui, in quanto appartenente alla categoria, è vincolato al suo ordinamento a prescindere dall'esplicazione dell'attività professionale. Quel che rileva, insomma, è l'appartenenza alla classe ed il farne parte comporta la soggezione alle regole di autogoverno che la stessa ritenga di darsi (autodichia) e di imporre a tutti gli iscritti per la tutela del suo prestigio e della sua immagine. In tale prospettiva si colloca ad es. la repressione dell'uso abusivo del titolo - ipotesi prevista all'art. 37 del cit. reg. - chiaramente indicativa del fatto che la tutela non viene esercitata solo in relazione all'attività professionale ma tende alla salvaguardia dello status di professionista in sè e per sè considerato.
Gli esposti rilievi consentono dunque di ritenere che il potere disciplinare sia stato legittimamente esercitato nei confronti dell'iscritto, con l'ovvia precisazione che l'obbligo di osservanza delle regole deontologiche da parte di costui sussiste in quanto la condotta posta in essere quale dipendente abbia natura professionale, non essendo altrimenti consentito incidere su comportamenti privi di qualsiasi nesso con lo status (nella specie, di architetto). Poiché l'A____ è stato inquisito per fatti connessi alle funzioni di capo dell'ufficio assetto del territorio del Comune di Brindisi, deve ritenersi che il sindacato disciplinare da parte dell'Ordine ha avuto ad oggetto un'attività di carattere professionale. Va considerato al riguardo che l'art. 5 n. 4 legge 24.6.23 n. 1395 istitutiva dell'ordine degli ingegneri e degli Architetti, nello stabilire che il Consiglio dell'Ordine "vigila alla tutela dell'esercizio professionale e alla conservazione del decoro dell'Ordine reprimendo gli abusi e le mancanze di cui agli iscritti si rendessero colpevoli nell'esercizio della professione" è da interpretare - alla luce delle osservazioni sopra svolte - nel senso che esso non si riferisce soltanto alla professione espletata secondo un modello organizzativo autonomo, ma anche a fatti disdicevoli al decorso professionale o a violazioni di regole ritenute essenziali per l'immagine della categoria comunque connesse allo svolgimento di attività di natura professionale da parte dell'aderente. L'ampiezza di significato del termine "professione", di portata semantica prevalentemente descrittiva, va quindi estesa ad ogni forma di MOTIVI DELLA DECISIONE estrinsecazione delle particolari conoscenze tecniche attestate dal titolo di studio, sicché ha carattere di professione l'attività svolta nell'ambito di un rapporto di lavoro dipendente quando sia caratterizzata dal possesso del titolo che ha reso possibile l'iscrizione e quindi l'acquisto dello status di appartenenza alla categoria.
Ne consegue che la previsione dell'art. 62 del cit. r.d. n. 2537 del 1925 - avente natura regolamentare: Cass. n. 4206-90 - non esaurisce il potere disciplinare dell'Ordine nei confronti degli iscritti che siano pubblici dipendenti con riguardo ai soli fatti commessi nell'esercizio di una attività professionale estranea alla sfera del rapporto di lavoro, anche l'attività professionale svolta in costanza di questo può assumere rilevanza ai fini del generale potere disciplinare che l'Ordine può esercitare - ai sensi del cit. art. 5 n. 4 L. n. 1395-23 - nei confronti di tutti i propri iscritti, siano o meno pubblici dipendenti, per violazione di norme deontologiche inerenti all'esercizio di un'attività intesa in senso "professionale", legata allo status. È appena il caso di rilevare che ciò non comporta alcuna sovrapposizione dei due piani, quello di professionista iscritto all'albo e quello di lavoratore dipendente, sicché la sanzione disciplinare irrogata nell'ambito del primo non produce effetti sul rapporto di servizio. Ed è altrettanto palese che la legittimità della stessa non è inficiata dall'erroneo convincimento manifestato a riguardo dall'Ordine.
Anche il secondo ed il terzo motivo di ricorso, che per la loro connessione possono essere congiuntamente esaminati, sono privi di fondamento.
L'A_____ lamenta la mancata specificità delle contestazioni disciplinari, onere che non sarebbe assolto dalla mera indicazione che non sarebbe stato assolto dalla mera indicazione delle norme deontologiche violate. Si osserva in contrario che dalla decisione impugnata, ampiamente e congruamente motivata, si evince che l'A___ era a conoscenza dei fatti costituenti oggetto delle imputazioni, essendo stato più volte ascoltato nella fase preliminare istruttoria dinanzi al Consiglio provinciale (v. ad es. verbale del 7.10.87) sicché non può sostenersi che l'incolpato non sia stato reso dedotto dei fatti stessi e del loro collegamento con le norme di etica professionale che sia assumevano violate (in proposito basta richiamare la relazione dell'architetto ____, contenente la proposta di deferire l'Attolini al giudizio disciplinare, recante la data del 6.11.89).
Dalla stessa pronuncia risulta inoltre che non comparso all'udienza del 7.1.90 sebbene invitato, l'A____ venne ascoltato su sua richiesta il giorno successivo e ciò conferma, a prescindere da considerazioni qui non rilevanti, l'acquisita, piena conoscenza degli addebiti dai quali ritenne di discolparsi sia pure tardivamente.
Va altresì puntualizzato che la pretesa confusione in ordine alla effettiva consistenza degli addebiti stante la complessità della situazione verificatasi nell'ambito del comune all'epoca dei fatti e da asserita inesattezza della contestazione non valgono ad escludere la validità delle incolpazioni, risultando adeguatamente identificato il comportamento attribuito all'Attolini, le cui critiche sotto tale aspetto attengono ad una valutazione di merito degli addebiti stessi. E a tale riguardo va rammentato che l'enunciazione dei canoni di deontologia professionale e l'applicazione degli stessi in sede di valutazione dei comportamenti addebitati è rimessa esclusivamente alla categoria professionale quale espressione del suo potere di autogoverno, senza possibilità di sindacato da parte di questo giudice di legittimità, trattandosi di precetti extragiuridici ovvero di regole interne alla categoria, non di attività normativa (Cass. S.U. n. 6312-90).
Una volta quindi ritenuta sufficientemente configurata la condotta ritenuta lesiva delle regole interne di deontologia professionale, l'indagine di questo Collegio non può estendersi al controllo della correttezza della contestazione sotto un profilo strettamente giuridico, ne' della corrispondenza della condotta stessa all'astratta previsione del comportamento lesivo della dignità dell'Ordine, giacché l'individuazione e l'applicazione di regole sociali attengono al merito del giudizio disciplinare. Una volta dunque valutate in modo adeguato e pertinente la condotta dell'architetto A____ da parte del Consiglio Nazionale, l'unico sindacato esperibile in ordine alle censure di cui ai motivi esaminati è quello della congruenza logica della motivazione e sotto tale aspetto la decisione impugnata si sottrae alle critiche mossele con il ricorso anche per quanto riguarda la violazione dell'art. 9 del codice deontologico, debitamente argomentata. In conclusione il ricorso va respinto. Il ricorrente va condannato al pagamento delle spese di questo giudizio, liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, così provvede: rigetta il ricorso e condanna il ricorrente alle spese di questo giudizio, che liquida in lire 200.000 oltre lire 2 milioni per onorari di difesa. Roma, 6 maggio 1993.