Responsabilità del produttore

Ordinanza della Corte di Cassazione

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
A seguito di processo verbale di constatazione della Guardia di Finanza, la Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti del Lazio, con citazione del 17 gennaio 2001, esercitava azione di responsabilità amministrativa contabile per l'importo di lire 5.000.000.000, con rivalutazione ed interessi, nei confronti di ____ino, nella sua qualità di presidente dell'associazione dei produttori di latte bovino U.N.A.LAT., somma corrispondente a quella destinata dall'A.I.M.A. a tale ente per il pagamento a favore dei produttori per la sospensione temporanea della produzione del latte (art. 3 del regolamento n. 775/87/CEE ed estesa all'Italia dai regolamenti n. 1116/89/CEE e 3882/89/CEE) per la campagna lattiera 1989/1990, ed impiegata, invece, per il pagamento del prelievo supplementare sulle quote latte dovuto dai produttori associati. Secondo la Procura, la destinazione dei fondi a scopo diverso da quello per il quale erano stati assegnati, non solo aveva comportato un danno erariale diretto, per la perdita di somme desti" nate a disincentivare la produzione lattiera, ma aveva, altresì, creato i presupposti per la superproduzione lattiera negli anni '90, essendo state quelle somme utilizzate per pagare le sanzioni comunitarie (prelievi supplementari) che avrebbero dovuto gravare esclusivamente sui produttori che avevano superato le quote di produzione stabilite.
Secondo la procura regionale, non essendo dimostrata una totale coincidenza tra i destinatari del contributo pubblico e i produttori che avrebbero dovuto pagare le sanzioni per superproduzione, il mancato utilizzo del contributo per la contrazione della produzione aveva avuto come conseguenza che i produttori, soprattutto quelli non eccedentari, non avendo ricevuto alcun contributo, avevano superato per gli anni successivi i limiti fissati dalla Comunita' Europea. In tal modo erano stati favoriti i produttori che non avevano rispettato le quote e avrebbero dovuto pagare il prelievo, ed erano stati penalizzati proprio quelli che avevano deciso di sospendere la produzione.
Il danno, pur quantificato in 5 miliardi di lire, era sicuramente maggiore. Infatti, la scelta di pagare il prelievo in luogo dell'indennità di sospensione aveva generato un meccanismo di progressiva sfiducia nei confronti delle procedure per il mantenimento degli equilibri del mercato comune e degli aiuti comunitari da parte dei produttori, i quali avevano assunto una posizione di totale inosservanza dei limiti della produzione. La procura rilevava, in proposito, che negli anni successivi al 1990 l'importo del prelievo supplementare era aumentato in misura abnorme, e che solo una piccola percentuale di produttori aveva restituito allo Stato l'importo del prelievo.
Il danno non si identificava, pertanto, nella mera illiceità dell'operazione. Infatti l'U.N.A.LAT., oltre a svolgere una funzione di rappresentanza dei produttori, aveva assunto l'obbligo di gestione di fondi pubblici con vincolo di destinazione, e l'irregolare erogazione di tali fondi costituiva violazione di tale obbligo. La decisione di utilizzo di parte dell'importo previsto per il pagamento dell'indennità di sospensione era imputabile principalmente al Venino, all'epoca presidente dell'U.N.A.LAT. La sua responsabilità emergeva, in particolare, dal verbale di assemblea del 23 marzo 1990, nella quale egli aveva espressamente manifestato la necessità di impiegare l'indennità destinata alla sospensione per coprire il superprelievo. Inoltre, la convinzione espressa dal Venino nella stessa circostanza, che l'acconto sarebbe stato restituito dopo l'effettuazione delle compensazioni a livello nazionale, non poteva escludere la sua consapevolezza della gravita dell'operazione, effettuata nella totale illegalità nel regime delle quote latte, essendosi già da diversi anni manifestato l'orientamento della Commissione CE di comminare sanzioni ai paesi che non rispettassero i vincoli stabiliti.
Il convenuto resisteva, deducendo di aver ricevuto in proprio, quale soggetto equiparato ai singoli produttori associati, i contributi che l'assemblea dell'Unione aveva deliberato di trattenere a titolo di contributo per un finanziamento straordinario dell'organizzazione, a ciò autorizzata con delibere assembleari delle associazioni di produttori, socie dell'Unione; e che le somme non avevano alcun vincolo di destinazione. Invocava, inoltre, la sentenza delle Sezioni Unite n. 211 del 2001, con la quale era stata esclusa l'esistenza di un rapporto di servizio tra A.I.M.A. e U.N.A.LAT., e quindi l'esistenza della giurisdizione della Corte dei conti, nel giudizio di responsabilità instaurato dalla stessa procura regionale. Proponeva, quindi, ricorso per regolamento di giurisdizione, al quale ha resistito con controricorso il procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei conti. p. 2. Le ragioni svolte dal ricorrente per negare la giurisdizione della Corte dei conti.
2.1. Il ricorrente, riportando integralmente le proprie difese svolte nell'atto di costituzione in giudizio, svolge una sintesi della disciplina comunitaria e interna in materia.
Nel marzo 1987 il Consiglio CE aveva ridotto temporaneamente le quote degli Stati membri, nel tentativo di migliorare l'equilibrio tra l'offerta e la domanda di latte (reg. n. 775/87/CEE). Tale riduzione, prevista originariamente per il biennio, veniva estesa a cinque periodi col reg. n. 1111/88/CEE. La contrazione delle quote nazionali si ripercuoteva su quelle dei singoli produttori, che dovevano essere percentualmente ridotte. A ristoro del sacrificio imposto ai produttori il reg. n. 775/87/CEE disponeva la corresponsione di un'indennità ai produttori medesimi, calcolata sulla base della quota ridotta a ciascuna azienda. Con l'art. 3 del reg. 775/87/CEE la corresponsione dell'indennità veniva estesa all'Italia. Nella campagna 1989/ 90 l'amministrazione italiana aveva emanato disposizioni applicative del regime delle quote latte (d.m. 7 giugno 1989, n. 258), assegnando le quote all'U.N.A.LAT., alle altre associazioni e ai produttori non associati. Secondo il citato d.m., pertanto, le associazioni erano titolari, a tutti gli effetti, dei quantitativi di riferimento, come se fossero produttori singoli. Le quote assegnate all'U.N.A.LAT. per le consegne e vendite dirette erano, pertanto, la risultante delle quote individuali che sarebbero spettate ai singoli produttori associati. L'assegnazione di quote cumulative all'U.N.A.LAT. era stata effettuata ai sensi dell'art. 12, lett. c), del reg. n. 857/84/CEE, il quale equiparava ai singoli produttori, nell'ambito del regime delle quote, le associazioni e le unioni dei produttori.
In applicazione del reg. n. 775/87/CEE l'A.I.M.A. liquidava all'U.N.A.LAT. e ai produttori non associati l'indennità di sospensione. Ricevuta l'indennità, nella misura di lire 11.827.808.045, l'U.N.A.LAT. deliberava nell'assemblea delle associazioni socie, in data 23 marzo 1990, di trattenere la somma a titolo di contributo per un supplementare e straordinario finanziamento dell'organizzazione. Successivamente le associazioni di produttori socie deliberavano di concedere all'U.N.A.LAT. a titolo di contributo straordinario e supplementare l'importo corrispondente all'indennità spettante ai propri soci per la sospensione parziale relativa alle campagne 1989-90, 1990-91 e 1991-92, e di autorizzare l'U.N.A.LAT. a trattenere le somme ricevute dall'A.I.M.A., a titolo di contributo per il funzionamento proprio e dell'associazione. L'U.N.A.LAT., il 29 marzo 1990, comunicava all'A.I.M.A. la deliberazione adottata dall'assemblea dell'Unione e chiedeva che fosse disposta l'erogazione, che avveniva il 20 aprile 1990. L'A.I.M.A. era pertanto a conoscenza, prima del pagamento, dell'utilizzo della somma.
In seguito, essendo stato superato dai produttori il quantitativo di riferimento, il Ministero dell'Agricoltura, considerato l'obbligo dei produttori di pagare un prelievo supplementare sul quantitativo eccedente la quota, aveva chiesto all'A.I.M.A. un parere circa la legittimità della richiesta di restituzione dell'indennità di sospensione. Il parere, trasmesso il 23 luglio 1993, stabiliva la legittimità della richiesta nei limiti dei 19/24, essendo stato pagato dall'U.N.A.LAT. un prelievo di 5/24, pari a lire 5 miliardi. L'A.I.M.A., pertanto, chiedeva all'U.N.A.LAT. la restituzione dell'indennità nell'importo corrispondente ai 19/24 della somma versata. L'U.N.A.LAT. negava qualsiasi fondamento alla richiesta, essendo stata pagata legittimamente l'indennità, e non essendo configurabile alcuna compensazione tra il pagamento del prelievo trasferito dalla legge n. 201/91 a carico dello Stato (e non più dei produttori) e l'indennità di sospensione legittimamente percepita sui fondi FEOGA.
L'A.I.M.A. non assumeva alcuna iniziativa giudiziaria, ne' compiva alcun atto interruttivo.
Il 25 novembre 1993 la Commissione CE emanava la decisione C 3364 relativa ai conti FEOGA per l'esercizio 1990, ritenendo non imputabili a questo fondo alcune spese esposte dagli organi italiani, fra le quali l'utilizzazione delle somme assegnate per l'indennità di sospensione, ai sensi del reg. CEE n. 775/87, Nel provvedimento veniva evidenziato che per il periodo 1989-90 in Italia non era stato applicato correttamente il sistema dei prelievi supplementari sul latte, presupposto essenziale di una corretta attuazione del regime di indennità per la sospensione temporanea delle quote lattiere; che l'U.N.A.LAT. aveva trattenuto tale indennità, utilizzandola per far fronte ai propri costi di funzionamento, e nessuno dei produttori ad essa associati aveva beneficiato dell'indennità, il che rappresentava una diretta violazione dell'art. 3, par. 2, del reg. (CEE) n. 775/87.
Tale decisione veniva impugnata dal Governo italiano. Secondo l'Avvocatura dello Stato, nessuna norma impediva all'U.N.A.LAT., contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione, di utilizzare la somma richiesta per il suo funzionamento.
Nel ricorso veniva evidenziato che l'U.NA.LAT., come titolare di quota, aveva pieno diritto a ricevere l'indennità di sospensione, e i rapporti con i propri associati, per quanto concerneva tale indennità, esulavano completamente dai poteri della Commissione. Nè poteva essere inibito l'utilizzo della somma per le spese di funzionamento dell'associazione.
Più specificamente, l'Avvocatura deduceva:
a differenza di quanto avvenuto nelle precedenti campagne, nel 1989- 90 era stata data applicazione, seppur imperfetta, del regime delle quote latte. La non perfetta applicazione era, comunque, risultata soltanto al termine della campagna, a seguito del mancato adempimento, da parte delle categorie interessate, degli adempimenti previsti dal d.m. 7 giugno 1989. Nel corso del detto periodo doveva, invece, ritenersi che il regime fosse stato effettivamente osservato;
- poiché, in base all'art. 12, lett. c), del reg. (CEE) n. 857/84 le unioni di produttori sono equiparate ai produttori nell'ambito del regime delle quote, l'U.N.A.LAT., come titolare di quota, aveva diritto a ricevere l'indennità di sospensione. I rapporti tra U.N.A.LAT. e propri associati esulavano dai poteri della Commissione;
- l'utilizzazione della somma per le spese di funzionamento dell'U.N.A.LAT. non aveva rilevanza, in quanto l'indennità di sospensione non aveva alcuna destinazione vincolata. Anzi, erano state le assemblee dei produttori U.N.A.LAT. a deliberare tale utilizzo.
La liquidazione dei conti FEOGA per gli anni 1988-93 fu oggetto di un accordo transattivo, nel quale non emergeva una specifica non imputabilità dell'indennità di sospensione al FEOGA. In definitiva, la percezione dell'indennità e il suo libero utilizzo erano stati legittimati dal Governo italiano.
Il procedimento amministrativo per il recupero della somma assegnata si concludeva con una archiviazione per il decorso della prescrizione. Anche i procedimenti penali, iniziati a seguito del rapporto della Guardia di Finanza dinanzi al Collegio dei reati ministeriali presso il tribunale di Roma, si concludevano con archiviazioni. In particolare, nel procedimento n. 43/97-8/99 il Collegio non riteneva raggiunta la prova circa una volontà fraudolenta dei diversi ministri in carica, ma, tutt'al più, una culpa in vigilando, manifestamente inidonea ad integrare i contestati delitti di cui agli articoli 323, 640 e 640 bis cod. pen.. 2.2. Secondo il ricorrente, difetterebbe la giurisdizione della Corte dei conti per l'assenza di un rapporto di servizio, sotto i seguenti profili:
a) il Dott. Venino non è legato da alcun rapporto organico o di servizio con la p.a..
L'U.N.A.LAT. è una persona giuridica privata e non un ente pubblico, e il rapporto organico esisteva soltanto con l'U.N.A.LAT. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale e delle Sezioni Unite, per l'esistenza della giurisdizione del giudice contabile è sempre richiesto un rapporto interno di impiego o di servizio tra ente danneggiato e il soggetto che viene chiamato a rispondere del risarcimento.
Sotto il profilo oggettivo, occorre che il danno sia lamentato dallo Stato o da un ente pubblico non economico, e che il danno sia cagionato nell'esercizio di un'attività inerente al rapporto di servizio. Sempre secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato, tale rapporto ricorre quando un soggetto viene comunque investito dello svolgimento in modo continuativo di una determinata attività in favore della p.a., con inserimento in moduli organizzativi di essa e con assunzione di vincoli ed obblighi diretti ad assicurare il buon andamento dell'attività affidata e la rispondenza di essa alle esigenze generali cui è preordinata;
b) il rapporto organico che lega il ricorrente ad una persona giuridica di diritto privato escluderebbe, comunque, la giurisdizione del giudice contabile. Tale rapporto lo renderebbe responsabile nei confronti dell'associazione, ma non nei confronti dello Stato. Come affermato da Sez. Un., 28 novembre 1997, n. 12041, la mera convergenza tra gli scopi d'interesse generale perseguiti con l'ausilio finanziario erogato dall'ente pubblico e quelli assegnati dall'organizzazione privata alla propria attività non integra una caratteristica sufficiente a fare individuare nella seconda un ente strumentale del primo, ne' per individuare tra l'uno e l'altra un rapporto di servizio, rapporto che, pur inteso in senso lato, è idoneo a fondare una responsabilità amministrativa. È necessario, a tal fine, l'inserimento, quanto meno funzionale, del soggetto privato nell'apparato organizzativo dell'amministrazione preponente, nella cornice di una convenzione di affidamento di compiti specifici da esercitare per conto dell'amministrazione.
Infine, la violazione del supposto obbligo di servizio era, se mai, attribuibile all'U.N.A.LAT., e non al suo presidente;
b) dove pure si ravvisasse l'esistenza di un oggettivo rapporto di servizio, non sussiste alcun obbligo di gestione di fondi con vincolo di destinazione. Infatti, l'indennità a carico del Fondo agricolo di garanzia comunitaria, finalizzata a compensare il sacrificio della contrazione delle quote latte, non aveva alcun vincolo di destinazione. Il maneggio di tale danaro non era vincolato da procedure e forme pubblicistiche. Pertanto, il rapporto tra produttore e A.I.M.A., erogatrice dell'indennità come organismo d'intervento italiano, non configura alcuna relazione di servizio pubblicistico, difettando qualsiasi convenzione o incarico, ne' essendo ravvisabile ex se nella materia un rapporto di servizio. Per conseguenza, ben potevano i produttori decidere di attribuire all'U.N.A.LAT. l'importo a loro spettante per indennità di sospensione, e ben poteva l'Unione utilizzare una parte di tale indennità per versare una quota del prelievo supplementare che avrebbe dovuto essere ripartito tra i produttori che avevano superato la quota consentita.
In definitiva, difetterebbero i presupposti soggettivi ed oggettivi della responsabilità amministrativa soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti.
2.3. Nel controricorso del Procuratore regionale si ribadiscono le ragioni svolte nell'atto di citazione.
Viene evidenziato che l'U.N.A.LAT., oltre a svolgere una funzione di rappresentanza dei produttori, ha assunto l'obbligo di gestione di fondi pubblici con vincolo di destinazione.
Quanto alla sentenza delle Sezioni Unite n. 211 del 2001, il principio in essa affermato non sarebbe pertinente, in quanto tale decisione si riferisce alla complessiva gestione delle quote latte, escludendo, in tale contesto, l'esistenza di un rapporto di servizio, e non all'U.N.A.LAT. in quanto tale, osservandosi - in conformità all'indirizzo consolidato della giurisprudenza di legittimità - che la natura privata di un ente non è per sè sufficiente ad escludere l'applicazione delle norme in materia di responsabilità contabile, che deve essere riconosciuta tutte le volte che un soggetto sia investito del compito di esercitare attività istituzionalmente affidate alla pubblica amministrazione.
Nella specie - secondo la Procura regionale - sarebbe indiscutibile che l'A.I.M.A. abbia affidato all'U.N.A.LAT. il compito di pagare l'indennità di sospensione, individuando i produttori beneficiari di tale contributo. La consegna del danaro per fini pubblici - che l'A.I.M.A. non era in grado di perseguire da sola, dovendosi comunque rivolgere all'U.N.A.LAT. per individuare i produttori che avevano beneficiato del regime di sospensione - comporta a carico dei rappresentanti dell'ente privato una responsabilità di tipo amministrativo - contabile. Il pagamento dell'indennità non costituisce un'attività di diritto privato perché è un momento fondamentale della realizzazione degli impegni comunitari in materia di produzione di latte vaccino.
La mancanza di specifiche procedure di rendicontazione e di un'espressa previsione di destinazione non consentiva, comunque, all'associazione di disporre liberamente delle somme, stante l'univoca finalizzazione delle stesse.
2.4. Nelle sue conclusioni scritte il Procuratore Generale, condividendo l'assunto dell'Ufficio procedente, ha chiesto che venga affermata la giurisdizione della Corte dei conti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La decisione sulla giurisdizione richiede alcune considerazioni sul regime comunitario dell'indennità di sospensione della produzione di latte bovino.
Il regolamento (CEE) n. 775 del 16 marzo 1987 prevedeva una sospensione temporanea di una parte dei quantitativi di riferimento della produzione lattiera di cui all'art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68. Nel primo considerando si rappresentava la necessità di prevedere "un'indennità commisurata allo sforzo supplementare richiesto al produttori". L'art. 1 prevedeva che, per periodi determinati, "i produttori interessati beneficiano di un'indennità per i quantitativi sospesi". Nello stesso articolo veniva stabilita la misura dell'indennità, la quale doveva essere "versata agli aventi diritto" a scadenze stabilite. Tale regime veniva esteso, con modificazioni, all'Italia col regolamento (CEE) n. 1169/89, il cui articolo 1, paragrafo 2, prevedeva che l'indennità per il quantitativo sospeso venisse concessa "ai produttori interessati". Ulteriori modifiche al regime di sospensione venivano introdotte col regolamento (CEE) n. 3882 dell'11 dicembre 1989, il cui articolo 1, paragrafo 2), manteneva il riconoscimento di un'indennità ai produttori interessati. Dal complesso delle riportate disposizioni risulta che beneficiari dell'indennità prevista per la sospensione della produzione erano soltanto i produttori.
L'art. 12, lett. c), del regolamento 857/84 non offre alcun sostegno alla tesi del ricorrente (che, come si è sopra ricordato, coincide con quella sostenuta dalla difesa del Governo italiano nel giudizio d'impugnazione della decisione della Commissione CE C 33649), per diverse considerazioni.
Innanzitutto, la definizione di produttore contenuta nella norma predetta ("... imprenditore agricolo, persona fisica o giuridica o associazione di persone fisiche o giuridiche, la cui azienda è situata nel territorio geografico della Comunità") non si riferisce alle associazioni di categoria, quale è l'U.N.A.LAT., ma soltanto alle associazioni d'imprese costituite per la gestione di un'azienda (quali i consorzi).
L'interpretazione enunciata nelle premesse del d.m. 7 giugno 1989, n. 258, ("Considerato che U.N.A.LAT. e le associazioni di produttori di cui all'art. 12, lettera c), del regolamento CEE n. 857/84, sono titolari a tutti gli effetti dei quantitativi di riferimento come se fossero produttori singoli") non può, pertanto, costituire un fondamento normativo a sostegno della tesi del ricorrente. A parte il rilievo che non si tratta di proposizione avente contenuto normativo, essa non può, comunque, derogare al principio, costantemente ribadito nei citati regolamenti comunitari, secondo cui beneficiari dell'indennità sono soltanto le imprese produttrici, costituite in forma individuale, di persona giuridica, o associate. La nozione di produttore ai sensi dell'art. 12, lett. c), del regolamento n. 857/84, secondo la sentenza della Corte di Giustizia 15 gennaio 1991 in causa C - 341/89, Heinrich Ballmann c. Hauptzollamt Osnabruck (in particolare, punto 11 della motivazione), è strettamente collegata a quella di "azienda" che, ai sensi dell'art. 12, lett. d), dello stesso regolamento, riguarda "il complesso delle unità di produzione gestite dal produttore".
Ne deriva che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, l'U.N.A.LAT. non poteva considerarsi diretta ed esclusiva beneficiarla delle somme erogate a titolo di indennità di sospensione, non esercitando alcuna attività produttiva. Inoltre, il decreto ministeriale n. 258/89 non contiene affatto previsioni circa l'indennità di sospensione, occupandosi soltanto del complessivo regime delle quote latte e dei prelievi supplementari e affidando all'associazione di categoria compiti di complessiva gestione di tale regime.
Peraltro, ove si riconoscesse che con il citato decreto si sia voluto considerare un'associazione di produttori diretta beneficiarla dell'indennità senza alcun vincolo di destinazione, tale attribuzione sarebbe comunque contraria al diritto comunitario. Pertanto, gli atti amministrativi emessi dagli organi dello Stato non potrebbero mai giustificare un indebito uso, da parte dell'U.N.A.LAT., di fondi comunitari con specifica destinazione. Ove si riconoscesse agli atti erogativi dell'A.I.M.A. una tale portata, gli stessi non potrebbero giustificare un indebito uso dei fondi ma, al più, una responsabilità amministrativo - contabile concorrente dei titolari di organi statali che abbiano emesso atti contrari al diritto comunitario (nella specie si tratta di regolamenti, le cui norme sono self-executing nell'ordinamento nazionale), di tenore ambiguo, ovvero omesso i necessari controlli.
Vi è da rilevare, inoltre, che la giurisprudenza comunitaria (si vedano, tra le più recenti, le sentenze della Corte di Giustizia 7 marzo 2002 in causa C -310/99; 12 aprile 2004 in causa C - 99/02) riconosce, in casi limitati e con estremo rigore, una tutela dell'affidamento, escludendo, in via di principio, che i singoli possano sottrarsi al rispetto degli obblighi derivanti dal diritto comunitario, invocando atti normativi o amministrativi dello Stato membro contrari a tale diritto. Inoltre, il problema dell'affidamento non svolgerebbe alcun ruolo in sede di decisione sulla giurisdizione, riguardando soltanto la fondatezza della pretesa risarcitoria esercitata dal Pubblico Ministero contabile.
Pur ammesso che l'attribuzione di fondi comunitari all'U.N.A.LAT. sia giustificata dall'interpretazione dell'art. 12, lett. c), del regolamento n. 857/84 contenuta nei considerando del d.m. n. 258/1989, tale attribuzione non può comportare le conseguenze pretese dal ricorrente, ovvero che l'associazione potesse liberamente disporre di tali fondi, dando ad essi una destinazione diversa da quella prevista dall'ordinamento comunitario. Tale tesi si fonderebbe sulla mancata previsione di un vincolo di destinazione negli atti amministrativi nazionali con cui l'erogazione all'U.N.A.LAT. è stata disposta e sul consenso prestato dagli allevatori iscritti. La tesi non può essere condivisa. Il vincolo di destinazione delle somme deriva - come si è detto - direttamente dal diritto comunitario e tale destinazione non può essere impedita od ostacolata da atti normativi od amministrativi dello Stato membro e tanto meno da atti dispositivi di soggetti privati, quali i produttori associati all'U.N.A.LAT. Ove gli atti di erogazione dell'indennità contenessero un'esplicita autorizzazione a fare usi diversi dei fondi, non vi sarebbero dubbi sulla illegittimità di tali atti per contrasto col diritto comunitario e sulla conseguente responsabilità dello Stato membro, il quale sarebbe garante - in forza dei suoi obblighi derivanti dal Trattato CE - della restituzione delle somme indebitamente percepite e/o utilizzate, in tale ipotesi si verificherebbe soltanto un'indebita erogazione di fondi comunitari (perché il soggetto beneficiario non è legittimato, ovvero perché l'erogazione è avvenuta per fini diversi da quelli stabiliti) ed è evidente che, in tal caso, non potrebbe configurarsi un rapporto di servizio tra l'amministrazione dello Stato membro e l'U.N.A.LAT.
Ma nel caso in esame tale esplicita autorizzazione non risulta concessa, per cui l'erogazione deve intendersi effettuata per l'unico scopo consentito dall'ordinamento comunitario, consistente nella corresponsione di un indennizzo all'imprenditore che ha sospeso la produzione. Il compito di individuare i produttori che hanno sospeso la produzione e hanno, quindi, diritto all'indennità, e di determinarne l'ammontare - compito attribuito allo Stato membro, responsabile del suo corretto adempimento nei riguardi degli organi comunitari - può essere adempiuto dallo stesso Stato secondo propri moduli organizzativi. Nel caso di specie, non essendo ipotizzabile un corretto uso da parte di un soggetto che non gestisce alcuna azienda, l'unica possibilità di attribuzione dei fondi a un soggetto non imprenditore è quella di considerare tale attribuzione nel quadro di un rapporto organizzatorio indiretto, affinché tale soggetto, avvalendosi della propria conoscenza del settore, individui gli aventi diritto e faccia pervenire agli stessi l'indennità dovuta. Secondo una costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, l'interpretazione del diritto nazionale deve avvenire alla luce dei principi del diritto comunitario, per cui, ove siano possibili diverse interpretazioni di un atto interno, deve essere preferita quella conforme al diritto comunitario.
Trasferendo tale situazione nel panorama organizzativo del diritto nazionale, si instaura una relazione tra amministrazione pubblica e soggetto (privato) che può configurare un rapporto di servizio e quindi fondare una responsabilità contabile-amministrativa del secondo. Secondo i principi più volte affermati dalle Sezioni Unite, il rapporto di servizio, che fonda la responsabilità amministrativa oggetto della giurisdizione della Corte dei conti, non deve necessariamente assumere connotati pubblicistici, potendo ricollegarsi anche ad atti di natura contrattuale, o addirittura in un investimento de facto. Del tutto pacifico, inoltre, che parte del rapporto di servizio con l'amministrazione può essere anche un soggetto privato.
Secondo la costante giurisprudenza delle Sezioni Unite, la nozione di rapporto di servizio non è limitata ai rapporti organico o d'impiego pubblico, essendo sufficiente che un soggetto venga investito dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore della pubblica amministrazione, con inserimento nell'organizzazione della medesima, e con particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare la rispondenza dell'attività stessa alle esigenze generali cui è preordinata, essendo, invece irrilevante il titolo giuridico col quale avvenga tale investimento. Dalle numerose pronunce delle Sezioni Unite (si richiamano, fra tutte, le sentenze 5 giugno 2000, n. 400; 24 luglio 2000, n, 515; 28 dicembre 2001, n. 16216; 22 febbraio 2002, n. 2628; 10 ottobre 2002, n. 14473; 27 novembre 2002, n. 16829) si trae una nozione di tale rapporto dai contorni assai lati (relazione funzionale tra autore dell'illecito causativo di danno patrimoniale ed ente pubblico che subisce il danno - inserimento nell'iter procedimentale tale da rendere il privato compartecipe dell'attività amministrativa) nella quale rientrano anche i rapporti con soggetti estranei all'organizzazione amministrativa. La giurisprudenza ha affermato, altresì, che possa inserirsi in un rapporto di servizio, non solo l'attività costituente svolgimento diretto della funzione propria del rapporto d'impiego, ma anche quella rivestente carattere strumentale per l'esercizio della medesima funzione, sempre che tale attività abbia nel rapporto la sua occasione necessaria (sentenza n. 2628 del 2002).
Come è stato più volte affermato dalle Sezioni Unite (si veda, fra le ultime, la sentenza 9 ottobre 2001, n. 12367) è proprio la natura dei fondi e la loro destinazione originaria alla persecuzione di interessi pubblici (in questo caso si tratta di interessi la cui tutela è imposta dal diritto comunitario) a non consentire una utilizzazione da parte di soggetti diversi da quelli indicati nella disciplina comunitaria (le imprese) per fini diversi dalla destinazione loro assegnata nel bilancio comunitario. Pertanto, ammesso che per l'ordinamento comunitario sia indifferente che l'amministrazione nazionale si serva di soggetti privati estranei all'organizzazione dei pubblici poteri per il compimento di attività ad essa istituzionalmente spettante, e cioè la determinazione dell'indennità dovuta alle imprese aventi diritto, tale utilizzazione deve essere esclusivamente finalizzata all'erogazione dell'indennità a chi ne ha diritto, e cioè ai produttori che abbiano sospeso la produzione. In altre parole, mentre il ricorso ad organi indiretti potrebbe essere indifferente all'ordinamento comunitario, non lo è l'effettiva attribuzione dei fondi ai produttori, e che gli stessi abbiano posto in essere una sospensione della produzione. Cosa che l'U.N.A.LAT. non poteva realizzare, non gestendo alcuna azienda.
Infine occorre rilevare che, per la configurazione di un rapporto di servizio ai fini dell'esercizio della giurisdizione contabile per responsabilità, non è necessaria una gestione del danaro secondo moduli contabili di tipo pubblico, ne' procedure di rendicontazione, presupposti che sono, invece, propri della giurisdizione contabile in senso stretto, esercitabile solo nei confronti dei c.d. agenti contabili.
Da quanto sopra consegue, altresì, che la destinazione delle somme data dall'U.N.A.LAT. non costituisce soltanto mera violazione delle norme che regolano la materia, ma dalla stessa è certamente derivato un danno per i superprelievi comunitari di cui si è fatto carico il bilancio statale, per i quantitativi corrispondenti alle quote di produzione di cui l'erogazione dell'indennità avrebbe dovuto determinare la sospensione.
Pertanto, dovendosi ricostruire come rapporto di servizio quello costituitosi tra A.I.M.A. e U.N.A.LAT. per l'esercizio di un'attività istituzionalmente ed originariamente spettante all'amministrazione, e cioè la corretta individuazione degli aventi diritto all'indennità e l'effettiva corresponsione di questa ai medesimi, nessun supporto può fornire la sentenza delle Sezioni Unite n. 211 del 2001 la quale, come ha esattamente rilevato il Procuratore regionale, non ha affermato in via generale l'insussistenza di un rapporto di servizio tra amministrazione dello Stato e U.N.A.LAT., ma soltanto la non configurabilità di tale rapporto relativamente alla gestione delle quote - latte curata da tale associazione.
Le ulteriori questioni svolte dal ricorrente esulano dal problema dell'individuazione del giudice fornito di giurisdizione sulla presente controversia. L'azione di responsabilità risulta, infatti, esercitata nei confronti di Carlo venino quale legale rappresentante dell'U.N.A.LAT. e quale autore diretto delle condotte che avrebbero cagionato un danno all'Erario. L'attribuzione al Venino dell'obbligazione risarcitoria comporta, pertanto, un mero problema di legittimazione, che sfugge alla cognizione delle Sezioni Unite, chiamate soltanto a verificare il rispetto dei limiti esterni della giurisdizione della Corte dei conti.
Si deve osservare, infine, che nessun vincolo circa la natura del rapporto costituitosi tra AIMA e U.N.A.LAT. può derivare dall'archiviazione intervenuta nel procedimento dinanzi al tribunale per i reati ministeriali, sia perché pronunciata nei confronti di altri soggetti, sia perché, con tale atto, è stata esclusa soltanto l'esistenza di comportamenti fraudolenti, e non di condotte colpose dei responsabili delle erogazioni di fondi comunitari. Conclusivamente deve essere dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti, senza alcuna statuizione sulle spese.
P.Q.M.
La Corte di Cassazione a Sezioni Unite;
dichiara la giurisdizione della Corte dei conti.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 8 luglio 2004.
Depositato in Cancelleria il 12 ottobre 2004

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In materia di responsabilita' aquiliana del produttore, per i danni cagionati da prodotti pericolosi o difettosi, e' suscettibile di delibazione la sentenza straniera di condanna resa in applicazione di norme del locale ordinamento che consentono l'affermazione della responsabilita' stessa sul rilievo dell'esistenza del solo nesso di causalita' e con salvezza di prova liberatoria in ordine alla sussistenza di fatti interruttivi del detto nesso, in quanto si tratt di decisione non incompatibile con l'ordine pubblico interno, essendo noti anche all'ordinamento italiano ipotesi di responsabilita' cosiddetta oggettiva, ancor prima di quelle che, con riguardo alla menzionata materia, risultano dal d.P.R. 28 maggio 1988 n. 224, di ricezione della Direttiva comunitaria 25 luglio 1985 n. 374.

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La disciplina dettata dal D.P.R. 24 maggio 1988, n. 244, in materia di responsabilità del produttore per prodotti difettosi è priva di efficacia retroattiva, e pertanto non è applicabile ai fatti verificatisi prima della sua entrata in vigore (In applicazione del succitato principio, la S.C. ha ritenuto non esaminabile la questione di nullità di una clausola di un contratto stipulato con l'ENEL, che prevedeva la limitazione della responsabilità di quest'ultima per i danni subiti da un utente, derivati dall'interruzione nell'erogazione dell'energia elettrica).

Riferimenti normativi:

Legge 24/05/1988 num. 224

Sentenza della Corte di Cassazione

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto notificato il 6.7.1984, la S.p.a. ____ conveniva davanti al Tribunale di Napoli l'____per sentirlo condannare al risarcimento dei danni derivanti dall'inadempimento del contratto di somministrazione di energia elettrica allo stabilimento per la produzione di filati, cordami e tessuti in fibre sintetiche sito in ____di ____del quale era titolare. Esponeva che, nel periodo dal 1980 al 1984, si erano verificate continue interruzioni nell'erogazione dell'energia elettrica che avevano determinato altrettanti blocchi del processo produttivo, con grave pregiudizio economico, poiché dopo ogni interruzione, anche se breve, il prodotto in lavorazione si deteriorava e occorreva attendere un elevato periodo di tempo per riportare gli impianti a regime.
L____ resisteva.
il tribunale, con sentenza non definitiva del 30.4.1996, dichiarava il convenuto inadempiente agli obblighi assunti con il contratto di fornitura di energia elettrica a causa delle interruzioni verificatesi nel periodo da maggio 1980 a maggio 1984; condannava l____ al risarcimento del danno da liquidare in prosieguo di giudizio; disponeva la prosecuzione del processo.
Avverso la sentenza l'___ proponeva appello immediato. Resisteva la ____, che proponeva a sua volta appello incidentale per sentir dichiarare l'____ inadempiente fino al 1994. La Corte d'appello di Napoli, con sentenza del 7.6.2000, accoglieva l'appello principale e, in riforma dell'impugnata sentenza, rigettava la domanda di risarcimento del danno. Considerava, tra l'altro, che il contratto recava clausola di esclusione di responsabilità dell'___ nel caso di interruzioni dovute a cause accidentali e della stessa faceva applicazione ritenendone verificati i presupposti. Avverso la sentenza la ___, con atto notificato il 6.7.2001, ha proposto ricorso per Cassazione affidandone l'accoglimento a tre motivi, illustrati con memoria.
Ha resistito, con controricorso, l'____s.p.a.. MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo, denunciando vizio di motivazione, in riferimento all'art. 360, n. 5, c.p.c., la ricorrente censura sotto il profilo linguistico, sintattico e logico la frase di esordio della motivazione, con la quale la corte d'appello ha rilevato che l'erogazione dell'energia elettrica, per sua natura, non è prestazione assicurabile con assoluta continuità di durata, potendo su di essa incidere elementi di carattere accidentale, la cui astratta prevedibilità non comporta tuttavia a carico dell'ente erogatore l'obbligo di assumere cautele tali, anche se comportanti oneri finanziari eccessivi e non economici rispetto al contesto ambientale in cui la linea elettrica si svolge, da grandemente limitare le interruzioni o i cali di potenza.
Con il secondo motivo, denunciando violazione di norma di diritto (art. 1218 c.c.) e vizio di motivazione, la ricorrente addebita alla corte di appello di aver enunciato una erronea distinzione tra il concetto di causa accidentale (di cui alla clausola n. 10 del contratto) e quello di impossibilità di cui al citato art. 1218, ed assume che erroneamente la corte d'appello ha ritenuto insussistente l'inadempimento dell'___ malgrado la consulenza tecnica avesse posto in evidenza che i danni lamentati dalla ___ erano stati determinati dalla inefficiente organizzazione aziendale. Con il terzo motivo, denunciando vizio di motivazione, in riferimento all'art. 360, n. 5, c.p.c., la ricorrente assume che erroneamente la corte d'appello ha ritenuto che nel contratto di fornitura per uso industriale dedotto in giudizio non fosse evidenziata la peculiarità della produzione della Slaicord, poiché, al contrario, nel contratto vi è espressa menzione dell'attività di produzione di filati, cordami e fibre sintetiche.
2. I tre motivi, che possono essere congiuntamente esaminati perché tra loro intimamente connessi, sono inammissibili. Il giudice di secondo grado, dopo aver svolto alcune considerazioni di ordine generale, ha infatti incentrato la sua pronuncia sulla esistenza, nel contratto di fornitura, della clausola n. 10, che espressamente prevede che "ogni interruzione o limitazione del flusso di energia elettrica e ogni variazione di frequenza o tensione dovuta a causa accidentale non comportano riduzione dei corrispettivi, risarcimento dei danni o risoluzione del rapporto". Premesso che nella nozione di causa accidentale rientrano quei fatti naturali che non è possibile prevedere se e quando si verificheranno (cause atmosferiche, fulminazione, vento, contatti tra conduttori di linee e fronde o cascami di lavori agricoli trasportati dal vento, scariche provocate da uccelli o piccoli animali, caduta di alberi), della detta clausola, recante espressa limitazione di responsabilità dell'ENEL nell'ipotesi di interruzioni per cause accidentali, la corte d'appello ha fatto applicazione, ed ha escluso l'inadempimento dell'ente erogatore sul rilievo che le interruzioni lamentate si erano effettivamente verificate, ma che non potevano dare luogo al richiesto risarcimento dei danni, poiché era stato dimostrato che erano state determinate da cause accidentali non ascrivibili all'ENEL.
Nessuna doglianza la ricorrente ha svolto circa l'interpretazione e la qualificazione della clausola n. 10 del contratto compiute dalla corte d'appello, ne' sugli accertamenti di fatto dalla medesima effettuati.
Poiché le argomentazioni e gli accertamenti suindicati sono di per sè sufficienti a sorreggere la decisione, l'assenza di ogni censura al riguardo determina l'inammissibilità dei motivi nei quali il ricorso si articola, per difetto di interesse.
3. Con la memoria, la ricorrente ha denunciato la nullità della clausola n. 10 del contratto, ai sensi del d.P.R. n. 224 del 1988 che prevede la responsabilità del produttore per i danni cagionati da prodotto difettoso e considera nullo ogni patto che, preventivamente, escluda o limiti la responsabilità del produttore nei confronti del danneggiato.
Ritiene il Collegio, sollecitato a rilevare d'ufficio la nullità, di non procedere all'esame della questione, attesa la inapplicabilità della normativa di cui al citato d.P.R. ai fatti verificatisi anteriormente alla sua entrata in vigore (sent. n. 13158/02), come è nella specie, riguardando la pretesa risarcitoria fatti verificatisi tra il 1980 ed il 1984.
4. Il ricorso è rigettato.
5. Le spese del giudizio di Cassazione seguono la soccombenza. P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in Euro 3.000,00 per onorari ed Euro 100,00 per spese vive, oltre spese generali ed accessori di legge.
Così deciso in Roma, il 12 luglio 2004.
Depositato in Cancelleria il 23 settembre 2004.